Qu’est-ce qu’une action de lobbying selon la Haute Autorité (HATVP) ?

Selon la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), une action de lobbying, que la loi appelle « action de représentation d’intérêts », est une entrée en communication avec un responsable public listé par la loi, à l’initiative du représentant d’intérêts, dans le but d’influer sur une décision publique. Les trois éléments doivent être réunis. Si l’un manque, l’échange ne constitue pas une action à déclarer, même s’il ressemble à du lobbying dans le langage courant.

Cette définition, plus étroite que l’idée que l’on se fait du lobbying, structure tout le dispositif de transparence introduit par la loi Sapin 2. Elle détermine qui doit s’inscrire au répertoire numérique, ce qu’il faut déclarer et, en fin de compte, ce que la HATVP peut contrôler. Cet article détaille chaque critère, les formes de communication retenues et les exclusions, afin de savoir précisément où passe la frontière.

À retenir
– Une action de représentation d’intérêts suppose trois éléments cumulatifs : une communication à l’initiative du représentant, un objectif d’influence sur une décision publique, un interlocuteur figurant parmi les responsables publics listés par la loi.
– Quatre formes de communication sont retenues : rencontre physique, échange téléphonique ou visioconférence, courrier ou message, interpellation nominative sur un réseau social.
– Les campagnes d’opinion, les manifestations sur la voie publique, la veille et la simple rédaction de notes documentaires ne sont pas des actions.
– Pour être qualifié de représentant d’intérêts, il faut en outre une activité principale ou régulière, ce qui renvoie notamment à un seuil de dix actions sur douze mois.

Le cadre légal : de la loi de 2013 à Sapin 2

La notion vient de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Ses articles 18-1 à 18-10 organisent le répertoire numérique des représentants d’intérêts, dont la gestion est confiée à la HATVP. Ces articles résultent de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016, dite loi Sapin 2, dont l’article 25 pose les obligations déclaratives. Le décret n° 2017-867 du 9 mai 2017 en a précisé le fonctionnement, et le répertoire a ouvert le 1er juillet 2017.

Le texte de référence pour la définition est l’article 18-2 de la loi de 2013. Il qualifie de représentants d’intérêts les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, ainsi que les chambres de commerce, de métiers et d’agriculture, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire, en entrant en communication avec certains responsables publics. Les personnes physiques qui exercent seules cette activité, sans être employées par une personne morale, peuvent aussi être concernées.

Deux niveaux de définition coexistent donc. Le premier est celui de l’action : un acte précis, daté, qui répond aux trois critères. Le second est celui du représentant d’intérêts : une organisation dont les actions atteignent une certaine intensité. Cet article se concentre sur le premier niveau, celui qui répond à la question posée dans le titre. Pour le second, voir qui doit s’inscrire au répertoire des représentants d’intérêts.

Les lignes directrices de la HATVP en sont le complément pratique : elles ne créent pas de règle nouvelle, mais indiquent comment la Haute Autorité interprète la loi lorsqu’elle contrôle les déclarations.

Premier critère : l’initiative du représentant d’intérêts

La communication doit être lancée par le représentant d’intérêts lui-même. C’est le critère qui surprend le plus. Une entreprise convoquée par un ministère pour une audition, un dirigeant sollicité par une mission d’information ou une association invitée à répondre à une consultation ouverte ne réalisent pas une action au sens strict : l’initiative vient du responsable public.

La HATVP a toutefois une lecture pratique de ce critère. Lorsqu’un représentant d’intérêts prend l’initiative d’un échange avec un responsable public pour évoquer une décision publique, la communication est considérée a priori comme visant à influer sur cette décision. L’initiative crée donc une présomption d’objectif d’influence, que le représentant peut difficilement écarter sans éléments précis.

Les deux autres critères : l’influence et le décideur public

L’objectif d’influencer une décision publique

Une action vise à influer sur une décision publique. La notion est large. Elle recouvre la modification ou l’abrogation d’une décision déjà en vigueur, comme un texte législatif ou réglementaire existant, mais aussi l’élaboration d’une décision à venir, qu’elle soit en projet, en cours de discussion ou en cours d’adoption. La loi cite en particulier le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire, sans s’y limiter.

Ce qui compte est l’objet de l’échange, pas son formalisme. Un déjeuner où l’on évoque un amendement en discussion relève de ce critère. À l’inverse, une rencontre destinée à présenter l’activité d’une entreprise, sans lien avec une décision existante ou à venir, ne poursuit pas cet objectif. La frontière peut être ténue, et c’est pourquoi la HATVP invite à analyser le contenu réel de la discussion plutôt que son intitulé.

Un décideur public figurant dans la liste légale

L’interlocuteur doit appartenir à la liste fixée par l’article 18-2. Elle comprend notamment les membres du Gouvernement et les membres de cabinets ministériels, les parlementaires et leurs collaborateurs, les collaborateurs du Président de la République, les dirigeants des autorités administratives et publiques indépendantes, ainsi que certains agents publics occupant des fonctions à responsabilité.

Depuis le 1er juillet 2022, la liste s’étend à certains élus locaux et à des agents publics des collectivités et de l’État, dans les conditions fixées par la loi, notamment pour les communes dépassant un seuil de population. Cette extension a fait entrer dans le champ de nombreux échanges avec des exécutifs locaux, qui restaient jusque-là hors du répertoire. Le détail des fonctions visées figure sur la page de la HATVP consacrée aux actions à déclarer, et il varie selon le niveau de collectivité.

Les quatre formes de communication retenues

La loi parle d’« entrée en communication », sans en limiter la forme. La HATVP distingue quatre formes, présentées dans ses lignes directrices :

• La rencontre physique, que ce soit une réunion, un rendez-vous ou un déjeuner professionnel.
• L’échange téléphonique ou la visioconférence, qui donne lieu à une action comme une réunion en présentiel.
• Le courrier, le courriel ou le message privé, y compris lorsqu’il est adressé à un seul responsable public, par messagerie professionnelle ou non.
• L’interpellation nominative sur un réseau social, c’est-à-dire un message qui s’adresse directement et nommément à un responsable public.

La dernière forme est la plus récente et la plus discutée. Une publication générale sur un réseau social, adressée à tous, n’est pas une entrée en communication avec un décideur précis. Un message qui cite un ministre ou un parlementaire pour lui demander de modifier un texte est, lui, une interpellation directe. Sur ce point, le sujet croise celui des créateurs de contenu et des personnalités en ligne, qui font l’objet d’un traitement séparé dans les nouveaux enjeux liés aux influenceurs.

Les courriers et messages entrent dans le champ dès lors que les trois critères sont remplis ; c’est le contenu et le destinataire, non le format, qui comptent.

Ce qui n’est pas une action de représentation d’intérêts

La HATVP écarte expressément plusieurs situations. Les campagnes de sensibilisation de l’opinion et les manifestations sur la voie publique ne sont pas des actions : elles s’adressent au public, pas à un responsable public identifié. Il en va de même de la veille législative, qui consiste à suivre les textes en discussion, de la préparation de notes documentaires à usage interne et des lettres d’information générales.

D’autres exclusions tiennent aux personnes. L’article 18-2 exclut notamment les élus qui agissent dans l’exercice de leur mandat, les partis et groupements politiques, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs dans les conditions fixées par la loi, les associations à objet cultuel dans le cadre de leur mission, ainsi que les associations représentatives d’élus. Les conditions précises de certaines exclusions, en particulier pour les organisations syndicales, dépendent de leur nature et de leur activité, et elles sont détaillées par la Haute Autorité.

Il faut enfin retenir que la qualification dépend toujours des trois critères réunis : une communication dans un cadre organisé par l’autorité publique, à son initiative, ne remplit pas le critère de l’initiative du représentant d’intérêts.

De la définition à l’obligation d’inscription

Compter les actions ne sert pas seulement à les déclarer. C’est ce décompte qui détermine si l’organisation devient représentant d’intérêts. Selon la HATVP, l’activité doit être principale ou régulière. Elle est principale lorsqu’elle occupe plus de la moitié du temps consacré à ses fonctions sur les six derniers mois. Elle est régulière lorsqu’elle représente au moins dix actions de représentation d’intérêts au cours des douze derniers mois.

Une fois ce seuil franchi, toutes les actions de l’exercice comptable doivent être déclarées, y compris celles menées par des personnes qui, prises isolément, n’atteignent pas le seuil. Seule l’identité des personnes qui atteignent le critère de l’activité principale ou régulière est publiée. Les modalités de déclaration font l’objet du guide pratique de la démarche de déclaration à la HATVP.

Le non-respect de ces obligations n’est pas anodin. La HATVP peut adresser une mise en demeure, et le manquement, notamment lorsqu’il se répète après mise en demeure, est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. Les règles de déontologie qui encadrent les relations avec les responsables publics, comme l’interdiction d’offrir des cadeaux d’une valeur significative, sont un volet à part entière du dispositif. Pour le détail des risques, voir le régime des sanctions en cas de non-déclaration.

Trois réflexes aident à qualifier un échange sans se tromper. Le premier est de se demander qui a pris l’initiative : si c’est le responsable public, l’échange n’est pas une action. Le deuxième est d’identifier l’objet : y a-t-il une décision, existante ou à venir, que l’on cherche à faire évoluer ? Le troisième est de vérifier la fonction de l’interlocuteur au regard de la liste de l’article 18-2.

Le champ parlementaire a ses règles propres, notamment quant à l’accès aux locaux et aux échanges avec les élus, que traite les règles applicables au lobbying auprès des parlementaires. Les critères de l’action, eux, restent les mêmes quel que soit l’interlocuteur.

FAQ

Un simple courriel à un parlementaire est-il une action de lobbying ?

Oui, s’il est envoyé à l’initiative de l’organisation, s’il vise à influer sur une décision publique existante ou à venir, et s’il s’adresse à un responsable public de la liste. Le courriel fait partie des formes de communication retenues par la HATVP, au même titre qu’un courrier ou un message privé.

Une réunion organisée à la demande d’un ministère est-elle une action ?

En principe non, car l’initiative doit venir du représentant d’intérêts. Une audition ou une consultation demandée par l’autorité publique n’entre donc pas dans le décompte. Si l’organisation profite de l’occasion pour solliciter ensuite un autre échange de sa propre initiative, ce second échange peut en revanche en être une.

Une campagne sur les réseaux sociaux est-elle du lobbying au sens de la loi ?

Une campagne qui s’adresse à l’opinion ne constitue pas une action de représentation d’intérêts. En revanche, une interpellation nominative d’un responsable public sur un réseau social est considérée par la HATVP comme une entrée en communication.

Combien d’actions faut-il pour devoir s’inscrire au répertoire ?

Le critère de régularité est fixé à au moins dix actions de représentation d’intérêts sur les douze derniers mois. L’activité peut aussi être qualifiée de principale si elle occupe plus de la moitié du temps de la personne sur les six derniers mois. Ces seuils sont appréciés selon les règles détaillées par la HATVP, qui publie leur mise à jour.

Conclusion

Selon la HATVP, une action de lobbying n’est ni une opinion exprimée publiquement ni une réponse à une sollicitation : c’est une prise de contact volontaire avec un responsable public, dans le but d’influer sur une décision publique. Ces trois critères cumulatifs, combinés à l’activité principale ou régulière, fixent le périmètre de la transparence voulue par la loi Sapin 2. Les organisations qui les maîtrisent peuvent tracer leurs échanges, éviter les sous-déclarations et apprécier leur situation avec les pages officielles.

Pour approfondir, les sources de référence sont la page de la HATVP sur les actions à déclarer, celle sur les personnes susceptibles d’être qualifiées de représentants d’intérêts, la présentation du répertoire et de ses sanctions, le texte de la loi n° 2013-907 sur Légifrance, l’article 18-2 de cette loi et le décret n° 2017-867 du 9 mai 2017.